Bloomberg Opinion — O Federal Reserve é frequentemente descrito como uma organização com um duplo mandato — manter baixos os níveis de desemprego e inflação. Mas isso não é totalmente correto. A redação exata da Lei de Reforma do Federal Reserve de 1977, a mais recente instrução do Congresso ao banco central americano, é que o órgão:
Deve manter o crescimento de longo prazo dos agregados monetários e de crédito compatível com o potencial de longo prazo da economia para aumentar a produção, de modo a promover efetivamente as metas de [1] emprego máximo, [2] preços estáveis e [3] taxas de juros moderadas de longo prazo.
Isso dá um total de três mandatos. O objetivo de manter taxas moderadas de longo prazo — de longe, a mais importante é o rendimento dos títulos do Tesouro de 10 anos — é geralmente considerado uma consequência natural do controle da inflação. Assim, o Fed e aqueles que o seguem costumam se referir a um mandato duplo.
Mas o Congresso realmente encarregou o banco central de manter as taxas de longo prazo e, portanto, os custos dos empréstimos do governo dos EUA, em níveis “moderados”.
Seus homólogos, como o Banco Central Europeu, são encarregados principalmente de limitar a inflação. O mandato do Fed é excepcionalmente amplo.
Agora, como explica Saleha Mohsin, a independência do banco central está de volta ao centro da discussão, o que exige uma reavaliação desse mandato. Isso acaba sendo muito mais complicado do que parece — e, ao contrário do esperado, o Fed vem cumprindo seus termos não com sabedoria, mas com excesso de zelo.
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Duas maneiras de limitar a independência
O grau exato de liberdade que os bancos centrais devem ter sempre será controverso. Qualquer resultado deve envolver um compromisso.
Os banqueiros centrais devem tirar a poncheira antes que a festa saia do controle, para usar a analogia imortal de William McChesney Martin, o presidente mais antigo do Fed. Isso não é algo que um político eleito democraticamente jamais desejaria fazer. Mas os banqueiros centrais têm tanto poder que é essencial haver algum tipo de responsabilização.
Sir Paul Tucker, ex-vice-presidente do Banco da Inglaterra, passou anos depois de deixar o cargo lutando contra isso e produziu o livro Unelected Power (“Poder Não Eleito”, em tradução livre).
Ele encontrou duas maneiras de limitar a independência. Uma é por meio de nomeações para o banco, uma abordagem já em andamento com a tentativa total do governo de forçar Lisa Cook, uma liberal indicada pelo presidente Joe Biden, a sair do conselho por suposta fraude hipotecária.
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O governo tornou público o desejo de mudar a política do Fed, solicitando aos tribunais que permitissem demiti-la antes que ela pudesse votar na reunião da próxima semana do comitê de definição de taxas do Fed.
Tucker argumentou que podem surgir problemas quando os nomeados se mostram mais ou menos independentes de seus indicadores políticos (uma questão que também costumava afetar os indicados para a Suprema Corte dos EUA).
A outra maneira é por meio da alteração do mandato, definido nos EUA pelo Poder Legislativo. Existem diferentes maneiras de fazer isso. De acordo com Tucker:
A variante mais grosseira envolve simplesmente votar para comprometer ou revogar a lei do banco central. Isso não é fácil, porque é altamente visível. A estratégia sutil, quase paradoxal, dá ao banco central mais responsabilidade — tanto que qualquer funcionário decente se sentiria obrigado a consultar os líderes políticos sobre como usar seus amplos poderes. Quanto mais os bancos centrais aceitarem (ou até se deleitarem) com o rótulo de “únicos no mercado”, mais fácil fica para os políticos darem a eles mais tarefas e, assim, enfraquecê-los.
Além de tentar mudar a liderança do Fed, o governo Trump questiona agressivamente o mandato. De alguma forma — sem apresentar nenhuma proposta formal ao Congresso —, ele adotou as duas estratégias de Tucker, argumentando simultaneamente por uma mais restrita e exigindo que o Fed assuma a responsabilidade por ainda mais coisas.
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Mandato de ‘ganho de função’
Em uma coluna publicada na semana passada, o secretário do Tesouro, Scott Bessent, alegou que o Fed “deve restabelecer sua credibilidade como uma instituição independente focada exclusivamente em seu mandato estatutário de emprego máximo, preços estáveis e taxas de juros moderadas de longo prazo”.
Usando uma analogia provocativa com experimentos com vírus, Bessent reclamou que o status atual do Fed era “um experimento de política monetária de ganho de função”. Sua independência está ameaçada por “desvio de missão e inflamação institucional”.
Enquanto isso, seu uso excessivo e desesperado de medidas de crise, como compras de títulos de flexibilização quantitativa na década após a crise financeira global, “permitiu que as disparidades de classe e geracionais se ampliassem. Sua busca por um efeito riqueza para estimular o crescimento não teve o desfecho desejado”. O crescimento do produto interno bruto tem sido decepcionante.
É difícil discordar que a maioria dos americanos agora considera a economia lenta, enquanto o aumento da desigualdade se tornou intolerável; seria difícil explicar os resultados das últimas eleições presidenciais se não fosse esse o caso. Claramente, o Fed controla a política monetária e é fundamental para isso.
Mas o banco não tem a obrigação de lidar com a distribuição ou as disparidades de riqueza nem de aumentar o PIB (exceto na medida em que isso permita o pleno emprego). Ambos foram certamente afetados pela política do banco central, mas são mais obviamente da competência do governo e da política fiscal.
O problema não é que o Fed tenha ultrapassado seu mandato, mas sim que ele se concentrou de forma muito restrita naquele que já possui. Todas as três medidas que o Congresso determinou que ele limitasse estão atualmente bem abaixo de suas médias desde 1962.
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A inflação básica, excluindo os preços dos alimentos e da energia, que são difíceis de serem afetados pela política monetária, está em 3,1%, em comparação com uma média de 63 anos de 3,85%.
O desemprego, em 4,2%, continua muito mais saudável do que a média de longo prazo de 5,9%, enquanto o rendimento de 10 anos — apesar das reclamações veementes do presidente Donald Trump de que deveria ser menor — está em 4,2%, em comparação com sua média de longo prazo de 5,8%.
Esse sucesso teve custos que muitos não podem arcar, mas, como mostra o gráfico, ficar abaixo da meta nas três frentes é historicamente raro:
Ilustrado de forma diferente, um “índice de mandato triplo”, que soma o desemprego, a inflação básica e as taxas dos títulos de 10 anos, está apenas um pouco acima de 10%. Isso é historicamente baixo e totalmente alinhado com seu desempenho desde 2000, com apenas uma breve interrupção devido aos lockdowns da pandemia de covid:
O Fed cumpriu seu mandato. Mas, no último quarto de século, com todas essas medidas sob controle, houve um crescente desencanto.
Os americanos estão obviamente menos felizes agora do que em 1999. Exigir um foco restrito no mandato que o banco central recebeu há quase 50 anos não ajuda — mesmo que seja isso que Bessent diz querer.
Em vez disso, ele parece sugerir que o Fed deveria levar em consideração questões de equidade social e geracional. Isso implica em um mandato muito mais amplo. Em vez de subjugar o Fed com um escopo mais restrito (a primeira sugestão de Tucker para limitar seu poder), Bessent parece estar dizendo que o Fed deveria ter como meta a desigualdade.
Isso é pedir demais de autoridades não eleitas e está de acordo com a outra abordagem de Tucker — dar a elas uma tarefa tão grande que não tenham escolha a não ser continuar consultando os políticos.
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O terceiro mandato
Nada disso contradiz a noção de que o papel do Fed se expandiu desde a crise, ou que suas políticas têm muito a ver com o aumento da desigualdade nesse período.
De fato, o suporte efetivo que Bessent reclama que o Fed forneceu para os preços dos ativos já existia cerca de uma década antes do colapso do Lehman Brothers em 2008.
Os operadores de mercado se referiam ao “Greenspan Put” desde aproximadamente a época do resgate do fundo hedge Long-Term Capital Management pelo Fed em 1998 (imortalizado no clássico livro de Roger Lowenstein, Quando os Gênios Falham: A Ascensão e a Queda da Long-term Capital Management).
Resgatar os preços dos ativos inegavelmente ajuda mais os ricos do que os pobres, pois são eles que detêm as ações.
Mas aqui o argumento de Bessent esbarra em dois problemas. Primeiro, como mostram os gráficos, a era em que o Fed conseguiu controlar simultaneamente seus três mandatos remonta quase precisamente a 1998.
A desigualdade parece ser uma consequência do sucesso do Fed em fazer o que lhe foi pedido pelo Congresso. Se combater a desigualdade for a nova prioridade, cabe ao Congresso criar um novo mandato, o que será difícil nestes tempos polarizados.
O segundo problema é que as compras de ativos tiveram um efeito dramático na manutenção das taxas de rendimento de longo prazo baixas.
O presidente afirma abertamente que deseja taxas hipotecárias mais baixas para ajudar as pessoas a ter acesso à habitação — e isso significa, na prática, dar ainda mais peso ao “terceiro mandato” de taxas moderadas de longo prazo, mesmo que isso implique um desvio dos outros dois.
Como Trump foi impulsionado à sua segunda vitória eleitoral pela raiva popular em relação à inflação, não está claro se os eleitores concordariam com a redução artificial das taxas de juros. Afinal, se tudo o mais permanecer igual, isso provavelmente empurraria a inflação para cima novamente.
Em última análise, Bessent tem reclamações legítimas — mas elas exigem decisões difíceis por parte dos políticos, não dos banqueiros centrais.
Esta coluna não reflete necessariamente a opinião do conselho editorial ou da Bloomberg LP e de seus proprietários.
John Authers é editor sênior para mercados e colunista da Bloomberg Opinion. Ex-comentarista-chefe de mercados do Financial Times, é autor de “The Fearful Rise of Markets”.
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